La substitution de direction administrative représente un mécanisme juridique fondamental au sein des organisations publiques françaises. Face à l’absence ou l’empêchement d’une autorité administrative, ce dispositif garantit la continuité du service public, principe constitutionnel incontournable. Bien que méconnu du grand public, ce mécanisme structure profondément le fonctionnement quotidien des administrations. Son application soulève des questions complexes touchant aux limites du pouvoir délégué, à la responsabilité juridique des acteurs impliqués et à la sécurité des actes administratifs produits. Dans un contexte de modernisation constante de l’action publique, comprendre les subtilités de la substitution de direction s’avère indispensable tant pour les praticiens du droit que pour les gestionnaires publics.
Fondements Juridiques et Principes Directeurs de la Substitution Administrative
La substitution de direction administrative s’inscrit dans un cadre juridique précis dont les racines plongent dans les principes fondamentaux du droit administratif français. Ce mécanisme repose sur le principe cardinal de continuité du service public, reconnu comme ayant valeur constitutionnelle par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 25 juillet 1979 relative au droit de grève à la radio et à la télévision. La substitution permet d’assurer cette continuité lorsqu’une autorité administrative se trouve dans l’impossibilité d’exercer ses fonctions.
Le Code général des collectivités territoriales (CGCT) constitue l’une des sources législatives majeures encadrant ce dispositif. L’article L.2122-17 prévoit notamment qu’en cas d’absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé par un adjoint dans l’ordre des nominations. Ce principe de substitution se retrouve à tous les échelons de l’administration territoriale.
Au niveau jurisprudentiel, le Conseil d’État a progressivement défini les contours de la substitution administrative. Dans son arrêt du 3 novembre 1989 (Commune de Pierrefitte-sur-Seine), la haute juridiction administrative a précisé que la substitution ne pouvait s’opérer que dans des conditions strictement définies par les textes. La jurisprudence distingue plusieurs formes de substitution :
- La substitution légale, prévue explicitement par les textes
- La substitution fonctionnelle, liée à l’exercice d’une fonction
- La substitution d’urgence, justifiée par des circonstances exceptionnelles
La théorie des circonstances exceptionnelles, développée par le Conseil d’État depuis l’arrêt Heyriès du 28 juin 1918, offre un cadre d’analyse pertinent. Cette théorie admet que dans des situations extraordinaires, certaines règles de compétence puissent être assouplies pour garantir la continuité de l’État et des services publics.
Le principe de hiérarchie administrative joue un rôle déterminant dans les mécanismes de substitution. Cette hiérarchie, structurée par le droit positif, détermine l’ordre dans lequel s’opère la substitution. Ainsi, dans la fonction publique d’État, le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique prévoit des dispositifs précis de remplacement pour les ordonnateurs et les comptables publics.
La légalité et la légitimité de l’action administrative substituée reposent sur ces fondements juridiques solides. Sans eux, les actes pris par l’autorité de substitution seraient entachés d’incompétence, vice substantiel pouvant conduire à leur annulation par le juge administratif.
Modalités Pratiques et Procédures de Mise en Œuvre
La mise en œuvre concrète de la substitution de direction administrative obéit à des procédures rigoureuses qui varient selon le type d’administration concernée et la nature de l’empêchement. Ces modalités pratiques garantissent la sécurité juridique des actes administratifs produits durant la période de substitution.
Dans le cadre de la fonction publique d’État, la substitution s’opère généralement selon un processus formalisé. Lorsqu’un directeur d’administration centrale se trouve empêché, c’est habituellement son adjoint direct qui assure l’intérim. Cette désignation fait l’objet d’un arrêté ministériel qui précise la durée et l’étendue des pouvoirs conférés. Le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement encadre strictement ces procédures.
Au sein des collectivités territoriales, les modalités sont définies par le CGCT. Pour une commune, l’article L.2122-17 prévoit que le maire soit remplacé par un adjoint dans l’ordre des nominations. À défaut d’adjoint, c’est un conseiller municipal désigné par le conseil ou, à défaut, pris dans l’ordre du tableau qui assure la substitution. Cette substitution doit être constatée par un procès-verbal qui atteste de l’empêchement du maire et de la prise de fonction temporaire de son remplaçant.
Documents et formalités administratives
La formalisation de la substitution nécessite plusieurs documents officiels :
- Un acte constatant l’empêchement (certificat médical, arrêté de suspension, etc.)
- Un acte de désignation du substitut (arrêté, délibération, procès-verbal)
- Une notification aux tiers concernés (préfecture, autres administrations)
La publicité de la substitution constitue une étape cruciale. Dans les administrations d’État, une publication au Journal Officiel ou au Bulletin Officiel du ministère concerné peut être nécessaire. Pour les collectivités territoriales, l’affichage en mairie et la transmission au contrôle de légalité sont requis.
Les délais de mise en œuvre varient selon l’urgence de la situation. En cas d’empêchement soudain d’un préfet, par exemple, le secrétaire général de préfecture peut immédiatement exercer les fonctions préfectorales, conformément au décret n° 2004-374 du 29 avril 2004. Pour des situations prévisibles comme un départ à la retraite, la substitution est organisée avec anticipation pour éviter toute rupture dans l’exercice de l’autorité administrative.
La durée de la substitution doit être clairement définie. Elle peut être déterminée (congé maladie de durée connue) ou indéterminée (suspension dans l’attente d’une décision disciplinaire). Dans ce dernier cas, des points de contrôle réguliers sont souvent mis en place pour réévaluer la situation.
L’information des usagers et des agents constitue un aspect pratique souvent négligé mais fondamental. Des notes de service internes et des communications externes peuvent s’avérer nécessaires pour clarifier la chaîne de commandement temporaire et maintenir l’efficacité du service public.
Périmètre et Limites des Pouvoirs du Dirigeant Substitué
La question du périmètre des pouvoirs conférés à l’autorité de substitution représente l’un des aspects les plus délicats de ce mécanisme juridique. En effet, le dirigeant substitué ne dispose pas nécessairement de l’intégralité des prérogatives attachées à la fonction qu’il occupe temporairement.
Le principe général veut que l’autorité substituante exerce les attributions strictement nécessaires à la continuité du service public. Cette règle a été confirmée par le Conseil d’État dans sa décision du 9 juillet 2007 (Syndicat EGF-BTP) qui précise que « l’autorité administrative qui assure l’intérim d’une fonction dispose de l’ensemble des pouvoirs afférents à cette fonction, sauf limitation expressément prévue par les textes ».
Toutefois, cette règle générale connaît des nuances significatives selon les domaines d’intervention :
- Les actes de gestion courante relèvent pleinement de la compétence du substitut
- Les décisions stratégiques engageant l’avenir de l’institution sur le long terme peuvent être soumises à restriction
- Les actes à portée politique forte font souvent l’objet d’une appréciation au cas par cas
Dans le domaine des collectivités territoriales, la substitution du maire par un adjoint confère à ce dernier l’ensemble des pouvoirs de police administrative, comme l’a rappelé le Conseil d’État dans son arrêt du 16 septembre 2005 (Commune de Bagneux). Cependant, certaines prérogatives intuitu personae, comme la célébration des mariages, peuvent faire l’objet de délégations spécifiques.
Au sein de l’administration d’État, le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 précise que les directeurs d’administration centrale peuvent recevoir délégation pour signer tous actes relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité, à l’exception des décrets. Cette limitation témoigne de la gradation dans l’importance juridique des actes administratifs.
Limitations temporelles et matérielles
Les limitations aux pouvoirs du dirigeant substitué peuvent être de nature temporelle ou matérielle :
Sur le plan temporel, la jurisprudence considère que plus la substitution se prolonge, plus sa légitimité à prendre des décisions engageant l’avenir de l’institution s’affaiblit. L’arrêt du Conseil d’État du 27 avril 1987 (Commune de Levallois-Perret) illustre cette approche en limitant les pouvoirs d’un maire intérimaire dans la durée.
Sur le plan matériel, certains domaines peuvent être explicitement exclus du champ de la substitution. Par exemple, la circulaire du 13 décembre 2010 relative à l’application du décret n° 2010-146 du 16 février 2010 précise les limites des pouvoirs du secrétaire général de préfecture lorsqu’il assure l’intérim du préfet.
La question des actes préparatoires mérite une attention particulière. Le dirigeant substitué peut généralement instruire des dossiers complexes, mais la signature des actes définitifs peut parfois être réservée au titulaire de retour dans ses fonctions. Cette distinction a été établie par le Conseil d’État dans sa décision du 21 novembre 2012 (Commune de Thionville).
Les limites budgétaires constituent souvent un cadre contraignant pour l’autorité de substitution. Dans la pratique administrative, des seuils d’engagement financier sont fréquemment fixés au-delà desquels une validation hiérarchique supplémentaire devient nécessaire. Ces restrictions ne découlent pas toujours de textes formels mais relèvent parfois de pratiques administratives prudentielles.
La théorie de l’apparence, développée par la jurisprudence administrative, vient tempérer ces limitations en protégeant les tiers de bonne foi qui ont traité avec une autorité substituante apparemment compétente. Cette protection juridique renforce la sécurité des relations administratives en période de substitution.
Responsabilités Juridiques et Contentieux Spécifiques
L’exercice temporaire de fonctions de direction administrative par substitution soulève des questions complexes en matière de responsabilité juridique. La détermination précise du responsable des actes pris durant la période de substitution constitue un enjeu majeur tant pour l’administration que pour les administrés.
Sur le plan de la responsabilité administrative, le principe veut que les actes pris par le dirigeant substitué engagent l’administration elle-même et non la personne physique qui exerce temporairement les fonctions. Cette règle découle de la théorie du fonctionnaire de fait, consacrée par la jurisprudence administrative depuis l’arrêt Dame Veuve Litzler du Conseil d’État (16 mai 1945). Selon cette théorie, les actes accomplis par une personne irrégulièrement investie d’une fonction publique peuvent être validés dans l’intérêt du service public et des administrés.
Concernant la responsabilité pénale, la situation s’avère plus nuancée. Le Code pénal prévoit dans son article 121-3 que « il n’y a point de crime ou de délit sans intention de le commettre ». Toutefois, ce même article envisage la répression des fautes d’imprudence ou de négligence. Dans ce cadre, un dirigeant substitué qui commettrait une faute caractérisée exposant autrui à un risque d’une particulière gravité pourrait voir sa responsabilité pénale engagée. L’affaire du sang contaminé a illustré cette possibilité de mise en cause pénale de hauts fonctionnaires assurant l’intérim de leurs fonctions.
Recours contentieux spécifiques
Les contentieux liés à la substitution de direction administrative présentent des particularités notables :
- Le recours pour excès de pouvoir peut viser directement la légalité de la désignation du substitut
- L’exception d’illégalité peut être soulevée contre un acte pris par une autorité irrégulièrement substituée
- Le référé-suspension peut être utilisé pour contester en urgence une décision prise par un dirigeant substitué
La jurisprudence administrative a développé une approche pragmatique face aux irrégularités dans les procédures de substitution. Dans son arrêt du 2 décembre 1983 (Charbonnel), le Conseil d’État a considéré qu’une irrégularité formelle dans la désignation d’un substitut n’entachait pas nécessairement de nullité les actes pris par celui-ci, à condition que la substitution réponde à une nécessité de service public.
La question de la compétence ratione temporis constitue une source fréquente de contentieux. Le moment précis où s’opère le transfert de compétence entre le titulaire et son substitut, puis entre le substitut et le titulaire de retour, doit être clairement établi. L’arrêt du Conseil d’État du 16 novembre 2009 (Société Les Résidences de Cavalière) a précisé que la compétence du substitut cessait dès le retour effectif du titulaire dans ses fonctions, sans nécessité d’acte formel.
La théorie du fonctionnaire apparent, proche mais distincte de celle du fonctionnaire de fait, permet de sécuriser les situations où un administré a légitimement pu croire qu’il traitait avec l’autorité compétente. Cette théorie, développée dans l’arrêt Delacommune du Conseil d’État (2 novembre 1923), protège les droits acquis de bonne foi par les administrés.
Le contentieux de la responsabilité financière présente des spécificités notables. Un comptable public assurant l’intérim peut voir sa responsabilité personnelle et pécuniaire engagée devant la Cour des comptes pour des irrégularités commises durant cette période. Cette responsabilité spécifique, prévue par le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012, ne connaît pas d’équivalent pour les ordonnateurs substitués.
La prescription des actions contentieuses suit les règles habituelles du droit administratif. Toutefois, la jurisprudence admet parfois que le délai de recours puisse être apprécié avec souplesse lorsque l’irrégularité dans la procédure de substitution a pu induire en erreur les administrés sur les voies et délais de recours.
Évolutions Contemporaines et Adaptations aux Transformations de l’Administration
Les mécanismes de substitution administrative connaissent des transformations profondes en réponse aux mutations contemporaines de l’action publique. Ces évolutions reflètent les changements structurels que traverse l’administration française depuis plusieurs décennies.
La dématérialisation des procédures administratives a considérablement modifié les modalités pratiques de la substitution. L’utilisation de signatures électroniques et de délégations numériques facilite la mise en œuvre technique des remplacements temporaires. Le décret n° 2017-1728 du 21 décembre 2017 relatif au procédé électronique de signature a précisé les conditions juridiques d’utilisation de ces outils numériques, permettant une continuité administrative plus fluide lors des transitions.
La réforme territoriale et la création de nouvelles entités administratives ont nécessité une adaptation des règles de substitution. Les métropoles, les communes nouvelles et les établissements publics territoriaux du Grand Paris ont vu émerger des mécanismes spécifiques de suppléance. La loi NOTRe du 7 août 2015 a imposé une refonte des schémas de substitution pour tenir compte des nouvelles répartitions de compétences entre collectivités.
Vers une professionnalisation de l’intérim de direction
On observe une tendance à la professionnalisation de l’intérim de direction dans la haute fonction publique. Des viviers d’administrateurs spécialement formés à la prise de fonction temporaire se développent, notamment au sein des grands corps de l’État. L’École Nationale d’Administration, devenue Institut National du Service Public en 2022, propose désormais des modules de formation spécifiques à la gestion de transition administrative.
Le recours à des managers de transition issus du secteur privé constitue une innovation notable dans certains établissements publics à caractère industriel et commercial. Cette pratique, inspirée du monde de l’entreprise, permet d’assurer la continuité de direction avec des professionnels rompus aux situations intérimaires. La SNCF et la RATP ont expérimenté cette approche pour certaines de leurs filiales.
L’internationalisation de l’action administrative influence les pratiques de substitution. Les standards européens de gouvernance publique, promus notamment par l’OCDE, encouragent des mécanismes plus transparents et plus formalisés. Le programme SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management), initiative conjointe de l’Union européenne et de l’OCDE, a développé des recommandations sur la continuité administrative que la France intègre progressivement.
La jurisprudence récente témoigne de ces évolutions. Dans sa décision du 7 février 2020 (Commune de Saint-Pierre), le Conseil d’État a précisé les conditions dans lesquelles les outils numériques pouvaient être utilisés pour formaliser une substitution de direction. De même, la décision du 18 novembre 2019 (Département de la Marne) a adapté les principes traditionnels de la substitution aux nouvelles structures intercommunales.
Les crises sanitaires et sécuritaires récentes ont mis à l’épreuve les dispositifs de substitution administrative. La pandémie de COVID-19 a notamment révélé l’importance de disposer de chaînes de remplacement robustes et réactives. La circulaire du Premier ministre du 27 mars 2020 a temporairement assoupli certaines règles de substitution pour garantir la continuité des services publics essentiels durant cette période exceptionnelle.
La reconnaissance du télétravail dans la fonction publique, consacrée par le décret n° 2020-524 du 5 mai 2020, modifie profondément la conception même de l’absence physique d’un dirigeant. La distinction entre empêchement et simple éloignement géographique devient plus ténue, conduisant à repenser les critères déclenchant une procédure de substitution.
Perspectives d’Avenir et Réformes Potentielles du Système
L’analyse des tendances actuelles laisse entrevoir plusieurs pistes d’évolution pour les mécanismes de substitution administrative. Ces perspectives s’inscrivent dans un mouvement plus large de transformation de la gouvernance publique française.
La flexibilisation des procédures de substitution représente une orientation probable. Les rigidités actuelles, souvent critiquées pour leur formalisme excessif, pourraient céder la place à des dispositifs plus adaptables. Le rapport de la mission Thiriez sur la haute fonction publique (2020) préconise notamment une approche plus souple des remplacements temporaires, permettant de mobiliser rapidement les compétences disponibles sans s’enfermer dans des schémas hiérarchiques trop stricts.
L’harmonisation des régimes de substitution entre les différentes administrations constitue un autre axe de réforme potentielle. Les disparités actuelles entre fonction publique d’État, territoriale et hospitalière complexifient inutilement le paysage administratif. Un socle commun de règles pourrait être établi, tout en préservant les spécificités nécessaires à chaque type d’administration. Le Code général de la fonction publique, entré en vigueur en 2022, offre un cadre propice à cette harmonisation.
Innovations technologiques et organisationnelles
Les technologies de l’information ouvrent des perspectives inédites pour la gestion des substitutions. Des plateformes numériques dédiées pourraient faciliter l’identification des remplaçants potentiels, la transmission des dossiers en cours et le suivi des décisions prises durant l’intérim. Le programme Action Publique 2022 intègre déjà certains de ces éléments dans sa vision de l’administration numérique.
La création de pools de dirigeants intérimaires constitue une innovation organisationnelle prometteuse. S’inspirant du modèle des administrateurs judiciaires, ces professionnels spécialement formés pourraient intervenir dans différentes administrations pour des missions temporaires de direction. La Direction Générale de l’Administration et de la Fonction Publique (DGAFP) étudie actuellement cette possibilité pour les postes stratégiques de l’administration centrale.
Le développement de la codirection et des directions collégiales pourrait réduire le besoin même de substitution. Ces formes d’organisation, déjà expérimentées dans certains établissements publics comme les universités, permettent d’assurer une continuité naturelle en cas d’absence d’un des dirigeants. Le Conseil d’État, dans son étude annuelle de 2019 sur le sport, a d’ailleurs souligné l’intérêt de ces structures collégiales pour les fédérations sportives.
La contractualisation croissante au sein de la fonction publique influence les mécanismes de substitution. L’augmentation du nombre de contractuels dans des postes de direction, prévue par la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019, nécessite d’adapter les règles traditionnelles de remplacement conçues pour des fonctionnaires de carrière.
L’anticipation des transitions représente un changement de paradigme majeur. Plutôt que de gérer les substitutions dans l’urgence, une approche proactive consisterait à planifier systématiquement les périodes de transition. Des périodes de tuilage entre le titulaire et son remplaçant temporaire pourraient être institutionnalisées, comme le suggère le rapport de la Cour des comptes sur la gestion des ressources humaines de l’État (2018).
La dimension européenne et internationale ne peut être négligée. L’influence croissante du droit de l’Union européenne sur l’organisation administrative française pourrait conduire à l’émergence de standards communs en matière de substitution. Les recommandations du Conseil de l’Europe sur la bonne gouvernance administrative constituent déjà une source d’inspiration pour les réformes nationales.
La formation des agents publics aux situations de substitution mérite d’être renforcée. Au-delà des aspects juridiques, la préparation psychologique et managériale à l’exercice temporaire de responsabilités accrues constitue un enjeu souvent sous-estimé. Les instituts régionaux d’administration (IRA) pourraient intégrer cette dimension dans leurs programmes.
En définitive, l’avenir de la substitution de direction administrative s’oriente vers un équilibre entre formalisme juridique nécessaire et souplesse opérationnelle. Cette évolution reflète la transformation plus générale d’une administration française en quête de modernité et d’efficacité, tout en préservant les garanties fondamentales de l’État de droit.