La procédure des ordonnances, prévue par l’article 38 de la Constitution française, permet au gouvernement de légiférer dans des domaines relevant normalement du Parlement. Ce mécanisme, conçu pour accélérer le processus législatif, suscite régulièrement des controverses majeures lorsque vient le moment de la ratification. Ces dernières années, plusieurs ratifications d’ordonnances ont fait l’objet de contestations virulentes, tant sur le plan juridique que politique. Ces contestations soulèvent des questions fondamentales sur l’équilibre des pouvoirs, le contrôle parlementaire et la légitimité démocratique des textes adoptés par cette voie dérogatoire. Face à la multiplication des recours à cette procédure et aux critiques grandissantes, il devient nécessaire d’examiner en profondeur les mécanismes de contestation disponibles et leurs implications pour notre système institutionnel.
Les fondements constitutionnels du régime des ordonnances
Le régime juridique des ordonnances trouve son assise dans l’article 38 de la Constitution du 4 octobre 1958. Cette disposition constitue une dérogation notable au principe de séparation des pouvoirs en permettant au gouvernement d’empiéter temporairement sur le domaine législatif. Pour comprendre les controverses entourant la ratification des ordonnances, il est primordial d’analyser minutieusement ce cadre constitutionnel.
L’article 38 dispose que « le Gouvernement peut, pour l’exécution de son programme, demander au Parlement l’autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ». Cette habilitation s’effectue par le biais d’une loi d’habilitation qui fixe précisément le champ d’intervention du gouvernement ainsi que le délai pendant lequel il peut agir.
Une fois publiées, les ordonnances possèdent initialement valeur réglementaire. Elles ne peuvent acquérir force législative qu’après ratification expresse par le Parlement. C’est précisément cette phase de ratification qui cristallise les tensions et les contestations. La jurisprudence constitutionnelle a progressivement précisé les contours de ce régime. Dans sa décision n° 86-207 DC du 26 juin 1986, le Conseil constitutionnel a confirmé que l’article 38 ne fait pas obstacle à ce que le législateur ratifie tout ou partie des dispositions d’une ordonnance.
Une évolution majeure est intervenue avec la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Désormais, l’article 38 précise que les ordonnances « ne peuvent être ratifiées que de manière expresse ». Cette modification visait à mettre fin à la pratique des ratifications implicites, source d’insécurité juridique. Néanmoins, malgré cette clarification, la Cour de cassation et le Conseil d’État ont développé des jurisprudences parfois divergentes sur les effets de la ratification.
Les conditions d’habilitation et leurs limites
L’habilitation législative constitue la première étape du processus d’adoption des ordonnances. Le Conseil constitutionnel exerce un contrôle vigilant sur les lois d’habilitation, vérifiant notamment que le gouvernement a précisé avec suffisamment de clarté les finalités des mesures envisagées et leur domaine d’intervention. Dans sa décision n° 2019-778 DC du 21 mars 2019, le Conseil a rappelé que « s’il est loisible au législateur de prévoir […] de confier au Gouvernement […] le soin de fixer des règles relevant du domaine de la loi, c’est à la condition que cette habilitation soit précise quant à son champ et à son objet ».
- L’habilitation doit définir précisément le périmètre d’intervention
- Elle doit fixer un délai limité pour l’adoption des ordonnances
- Elle doit indiquer un délai pour le dépôt du projet de loi de ratification
Le non-respect de ces exigences constitue un premier motif de contestation des ordonnances. Les parlementaires, notamment ceux de l’opposition, critiquent fréquemment le caractère trop vague ou trop large des habilitations, y voyant une forme de dessaisissement du pouvoir législatif.
Les procédures de ratification et leurs contestations
La ratification constitue l’étape décisive du processus des ordonnances, transformant un texte de nature réglementaire en norme législative. Cette phase cristallise de nombreuses contestations, tant sur la forme que sur le fond. La Constitution prévoit que le gouvernement doit déposer un projet de loi de ratification devant le Parlement dans le délai fixé par la loi d’habilitation. Toutefois, rien n’oblige le Parlement à examiner ce projet dans un délai déterminé.
Cette absence de contrainte temporelle a conduit à des situations où des ordonnances demeurent en vigueur pendant des années sans être formellement ratifiées. Cette situation a été critiquée par de nombreux constitutionnalistes qui y voient un détournement de la procédure constitutionnelle. Le Conseil d’État, dans son rapport public de 2006, avait déjà souligné cette dérive en notant que « le nombre d’ordonnances non ratifiées ne cesse de croître, témoignant d’un dysfonctionnement persistant ».
Les modalités de ratification suscitent elles-mêmes des controverses. Avant la révision constitutionnelle de 2008, la pratique des ratifications implicites était courante. Un simple amendement ou une référence dans un texte législatif pouvait suffire à considérer une ordonnance comme ratifiée. Cette pratique a été censurée par la réforme constitutionnelle qui impose désormais une ratification expresse.
Malgré cette clarification, les techniques de ratification restent contestées. Le recours aux lois de ratification multiples, regroupant des ordonnances portant sur des sujets divers, limite considérablement la capacité du Parlement à exercer un contrôle effectif. De même, l’insertion de dispositions de ratification dans des textes législatifs volumineux rend parfois la ratification peu visible.
Les stratégies gouvernementales critiquées
Les gouvernements successifs ont développé diverses stratégies pour faciliter la ratification des ordonnances, souvent au détriment d’un véritable débat parlementaire. La technique la plus critiquée consiste à insérer des dispositions de ratification dans des projets de loi portant sur d’autres sujets, parfois sans rapport direct avec le contenu des ordonnances concernées.
- Insertion de ratifications dans des textes législatifs volumineux
- Recours à la procédure accélérée pour limiter les débats
- Ratification groupée d’ordonnances hétérogènes
Ces pratiques ont été vivement dénoncées par les parlementaires de l’opposition. Lors des débats sur le projet de loi ratifiant diverses ordonnances en matière de droit du travail en 2018, plusieurs députés ont fustigé ce qu’ils considéraient comme une « ratification à la sauvette ». Le Conseil constitutionnel a toutefois validé ces pratiques, considérant qu’elles ne contrevenaient pas aux exigences constitutionnelles de clarté et de sincérité du débat parlementaire.
Le contrôle juridictionnel des ordonnances contestées
Le contrôle juridictionnel des ordonnances s’exerce selon des modalités différentes en fonction de leur statut – ratifiées ou non ratifiées. Cette dualité de régime juridique génère une complexité qui alimente de nombreuses contestations. Les ordonnances non ratifiées relèvent du contrôle du juge administratif, tandis que les ordonnances ratifiées, ayant acquis valeur législative, sont soumises au contrôle du Conseil constitutionnel.
Avant ratification, les ordonnances peuvent être contestées devant le Conseil d’État par la voie du recours pour excès de pouvoir. Le juge administratif vérifie alors que l’ordonnance respecte le cadre fixé par la loi d’habilitation et qu’elle n’empiète pas sur des domaines réservés à d’autres autorités. Dans son arrêt Syndicat national de l’industrie pharmaceutique du 29 février 1996, le Conseil d’État a précisé l’étendue de son contrôle, indiquant qu’il vérifie notamment que les mesures prises « n’excèdent pas les limites de l’habilitation ».
Après ratification, les ordonnances acquièrent valeur législative et échappent au contrôle du juge administratif. Elles ne peuvent plus être contestées que par les voies ouvertes contre les lois ordinaires, notamment la question prioritaire de constitutionnalité (QPC). Cette transformation du régime contentieux soulève des difficultés particulières lorsque la ratification intervient en cours d’instance, comme l’a montré l’affaire Canal+ jugée par le Conseil d’État en 2019.
La jurisprudence a progressivement clarifié les effets de la ratification sur les contestations en cours. Dans sa décision Société Techna du 11 octobre 2004, le Conseil d’État a jugé que la ratification d’une ordonnance en cours d’instance privait d’objet le recours dirigé contre celle-ci. Ce principe a toutefois été nuancé dans des décisions ultérieures, le juge administratif acceptant d’examiner la légalité de l’ordonnance pour la période antérieure à sa ratification.
Les contrôles constitutionnels spécifiques
Le Conseil constitutionnel exerce un contrôle à plusieurs niveaux dans le processus des ordonnances. Il peut d’abord être saisi de la loi d’habilitation, puis de la loi de ratification. En revanche, il ne peut contrôler l’ordonnance elle-même entre sa publication et sa ratification, ce qui constitue une lacune du système de contrôle souvent dénoncée.
Le contrôle de la loi de ratification permet au Conseil d’examiner indirectement le contenu des ordonnances ratifiées. Dans sa décision n° 2020-851/852 QPC du 3 juillet 2020, le Conseil a précisé que « la ratification d’une ordonnance par le législateur lui donne valeur législative à compter de sa signature lorsque la ratification est expressément prévue par la loi de ratification ».
- Contrôle a priori sur saisine parlementaire (article 61 de la Constitution)
- Contrôle a posteriori par voie de QPC (article 61-1)
- Contrôle indirect via l’examen des lois d’habilitation et de ratification
La QPC constitue aujourd’hui la principale voie de contestation des ordonnances ratifiées. Elle permet à tout justiciable de contester la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution d’une disposition législative, y compris une ordonnance ratifiée. Cette procédure a permis l’invalidation de plusieurs dispositions issues d’ordonnances, comme l’a montré la décision n° 2020-843 QPC du 28 mai 2020 concernant certaines dispositions de l’ordonnance n° 2020-303 du 25 mars 2020 relative à l’état d’urgence sanitaire.
Les contestations politiques et parlementaires
Au-delà des aspects juridiques, les ratifications d’ordonnances font l’objet de vives contestations politiques. Ces critiques, émanant principalement des parlementaires de l’opposition, mais parfois aussi de la majorité, s’articulent autour de plusieurs arguments fondamentaux concernant l’équilibre institutionnel et la qualité de la norme.
La première critique porte sur ce que certains qualifient de « dessaisissement du Parlement« . L’usage intensif des ordonnances, notamment sous la présidence d’Emmanuel Macron, est perçu comme un affaiblissement du pouvoir législatif. Selon les statistiques du Secrétariat général du Gouvernement, plus de 300 ordonnances ont été publiées entre 2017 et 2022, un chiffre record qui dépasse celui des cinq années précédentes. Cette inflation suscite des inquiétudes quant à la transformation progressive du Parlement en chambre d’enregistrement.
La seconde critique concerne le manque de transparence et de débat démocratique. Les ordonnances sont élaborées par les services ministériels, sans la publicité qui caractérise habituellement le travail parlementaire. La Commission nationale consultative des droits de l’homme a souligné ce problème dans un avis du 22 mars 2018, notant que « le recours aux ordonnances limite considérablement le débat public sur des sujets parfois sensibles touchant aux libertés fondamentales ».
Enfin, la qualité des normes issues des ordonnances est régulièrement mise en cause. L’absence de débat contradictoire et d’amendements peut nuire à la pertinence et à l’efficacité des dispositions adoptées. Le Conseil d’État, dans son étude annuelle de 2016 consacrée à la simplification du droit, relevait que « certaines ordonnances, adoptées dans l’urgence, contribuent paradoxalement à la complexification du droit qu’elles prétendent simplifier ».
Les stratégies d’opposition à la ratification
Face à ces critiques, les parlementaires ont développé diverses stratégies pour contester les ratifications d’ordonnances. Ces actions s’inscrivent dans le cadre plus large des moyens d’opposition dont dispose le Parlement face à l’exécutif.
La première stratégie consiste à déposer des amendements de suppression lors de l’examen des projets de loi de ratification. Bien que rarement adoptés lorsque le gouvernement dispose d’une majorité solide, ces amendements permettent d’ouvrir un débat sur le contenu des ordonnances et de mettre en lumière leurs éventuelles faiblesses. Lors de l’examen du projet de loi ratifiant les ordonnances relatives à la réforme du droit du travail en 2018, plus de 400 amendements avaient ainsi été déposés.
- Dépôt massif d’amendements pour ralentir le processus législatif
- Saisine du Conseil constitutionnel sur la loi de ratification
- Organisation de débats parlementaires et d’auditions publiques
Une autre stratégie consiste à saisir le Conseil constitutionnel. Depuis la révision constitutionnelle de 1974, soixante députés ou soixante sénateurs peuvent déférer une loi au Conseil avant sa promulgation. Cette voie a été utilisée à plusieurs reprises pour contester des lois de ratification, comme ce fut le cas pour la loi ratifiant l’ordonnance relative au contrat de travail à durée déterminée en 2019.
Enfin, les parlementaires peuvent recourir à des moyens plus médiatiques, comme l’organisation de débats publics ou d’auditions destinées à mettre en lumière les problèmes posés par certaines ordonnances. La commission des lois du Sénat s’est particulièrement illustrée dans ce domaine, organisant régulièrement des tables rondes avec des experts et des représentants de la société civile pour évaluer l’impact des ordonnances avant leur ratification.
Vers une réforme du régime des ordonnances?
Face à la multiplication des contestations, de nombreuses voix s’élèvent pour réclamer une réforme du régime des ordonnances. Ces propositions visent à renforcer le contrôle parlementaire et juridictionnel sans pour autant supprimer un outil qui conserve une certaine utilité dans des circonstances particulières.
Une première piste de réforme concerne le renforcement du contrôle parlementaire en amont et en aval de l’adoption des ordonnances. Le rapport de la mission d’information sur la simplification législative, présidée par le député Régis Juanico en 2014, proposait déjà d’instituer un suivi parlementaire obligatoire de l’élaboration des ordonnances. Cette suggestion a été reprise par le groupe de travail sur la révision constitutionnelle mis en place par l’Assemblée nationale en 2018, qui préconisait la création de comités de suivi associant des parlementaires au processus d’élaboration des ordonnances.
Une deuxième piste consiste à encadrer plus strictement les conditions de recours aux ordonnances. La Commission des lois du Sénat a ainsi proposé en 2020 de limiter constitutionnellement les domaines dans lesquels le gouvernement peut recourir aux ordonnances, excluant notamment les matières touchant aux droits et libertés fondamentaux. Cette proposition rejoignait les recommandations formulées par le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi constitutionnelle de 2019.
Enfin, une troisième voie de réforme viserait à renforcer le contrôle juridictionnel des ordonnances. Plusieurs constitutionnalistes, dont le professeur Dominique Rousseau, ont suggéré d’ouvrir la possibilité d’un contrôle direct des ordonnances par le Conseil constitutionnel avant leur ratification. Cette proposition permettrait de combler une lacune du système actuel en soumettant les ordonnances à un contrôle de constitutionnalité similaire à celui qui s’exerce sur les lois.
Les expériences étrangères comme sources d’inspiration
L’étude des systèmes juridiques étrangers offre des pistes intéressantes pour repenser le régime français des ordonnances. Plusieurs démocraties ont développé des mécanismes permettant de concilier l’efficacité législative et le contrôle démocratique.
En Allemagne, l’article 80 de la Loi fondamentale autorise le gouvernement fédéral à adopter des règlements ayant force de loi, mais encadre strictement cette délégation. Le Bundestag dispose d’un droit de veto sur ces textes, et certains domaines sont expressément exclus de la délégation. Ce modèle, qui préserve un contrôle parlementaire fort, pourrait inspirer une réforme du système français.
- Droit de veto parlementaire sur les ordonnances avant leur entrée en vigueur
- Exclusion constitutionnelle de certains domaines sensibles
- Obligation de consultation préalable des commissions parlementaires compétentes
L’Espagne offre également un modèle intéressant. L’article 82 de la Constitution espagnole prévoit deux types de délégations législatives: les lois de bases (leyes de bases) qui fixent des principes que le gouvernement doit respecter, et les lois ordinaires de délégation. Cette distinction permet d’adapter le niveau de contrôle parlementaire à l’importance des sujets traités.
Ces expériences étrangères montrent qu’il est possible de concevoir un régime d’habilitation législative qui préserve l’efficacité gouvernementale tout en garantissant un contrôle démocratique effectif. La réforme du système français pourrait s’inspirer de ces modèles pour trouver un nouvel équilibre institutionnel.
Perspectives d’évolution et enjeux démocratiques
Les contestations des ratifications d’ordonnances s’inscrivent dans un débat plus large sur l’évolution de nos institutions et la qualité de notre démocratie. Elles révèlent des tensions fondamentales entre efficacité gouvernementale et légitimité démocratique, entre rapidité d’action et qualité normative.
L’usage croissant des ordonnances reflète une tendance lourde à la concentration des pouvoirs entre les mains de l’exécutif. Cette évolution, observée dans de nombreuses démocraties contemporaines, répond à un besoin réel d’adaptation rapide face à des défis complexes. La crise sanitaire de 2020-2021 a illustré l’utilité de disposer d’instruments juridiques permettant une action rapide. Durant cette période, plus de 120 ordonnances ont été adoptées pour faire face à l’urgence, démontrant la plasticité de cet outil juridique.
Toutefois, cette efficacité ne doit pas occulter les risques démocratiques inhérents à la marginalisation du débat parlementaire. Comme le soulignait le Comité Vedel dès 1993, « la démocratie ne se résume pas à la rapidité de la décision mais implique la délibération, la confrontation des points de vue, l’examen contradictoire des solutions possibles ». Cette mise en garde conserve toute sa pertinence face à la tentation d’un gouvernement par ordonnances qui contournerait systématiquement le débat législatif.
L’enjeu des années à venir sera donc de trouver un équilibre institutionnel permettant de préserver l’efficacité de l’action publique tout en garantissant la légitimité démocratique des normes adoptées. Cet équilibre passe nécessairement par une revalorisation du rôle du Parlement, non seulement dans l’élaboration des lois mais aussi dans l’évaluation de leur mise en œuvre.
Vers un nouveau contrat démocratique
La question des ordonnances et de leur ratification dépasse le cadre technique du droit constitutionnel pour toucher au fondement même de notre pacte démocratique. Elle invite à repenser la répartition des pouvoirs et les modalités du contrôle citoyen sur l’action publique.
Une première évolution pourrait consister à renforcer la participation citoyenne dans le processus d’élaboration des ordonnances. Les expériences de démocratie participative menées dans plusieurs pays montrent qu’il est possible d’associer les citoyens à l’élaboration des politiques publiques, y compris dans des domaines techniques. La Convention citoyenne pour le climat, malgré ses limites, a illustré l’intérêt d’une telle démarche en France.
- Consultation publique obligatoire avant l’adoption des ordonnances
- Création de forums citoyens pour accompagner leur élaboration
- Publication d’études d’impact accessibles au grand public
Une deuxième piste consisterait à développer l’évaluation ex post des ordonnances ratifiées. La création d’un mécanisme d’évaluation systématique, associant parlementaires et experts indépendants, permettrait de mesurer l’efficacité réelle des dispositions adoptées et d’en tirer les conséquences. Cette démarche s’inscrirait dans une logique de « droit à l’expérimentation » qui reconnaît le caractère perfectible de toute législation.
Enfin, la transparence du processus d’élaboration des ordonnances pourrait être considérablement renforcée. La publication des avis du Conseil d’État sur les projets d’ordonnance, déjà engagée pour certains textes, devrait être systématisée. De même, les études d’impact accompagnant les ordonnances gagneraient à être plus détaillées et à faire l’objet d’une contre-expertise indépendante.
Ces évolutions dessineraient les contours d’un nouveau contrat démocratique où l’efficacité de l’action publique ne se construirait plus contre le débat démocratique mais avec lui. Dans ce cadre renouvelé, les contestations des ratifications d’ordonnances ne seraient plus perçues comme des obstacles mais comme des contributions à l’amélioration continue de notre système juridique et institutionnel.